【提纲】一、工作开展基本情况。（一）高位统筹部署，凝聚整治合力。（二）精准摸排底数，明确整治重点。（三）强化宣传引导，压实主体责任。二、自查发现的主要问题及表现。（一）股权结构“表面清晰、实际复杂”，控制权虚化风险显现。（二）决策机制“程序空转、实质失效”，治理效能亟待提升。一是股东会职能弱化。二是董事会“花瓶化”。三是经理层“越权化”。（三）监管链条“上下脱节、覆盖不全”，责任落实存在温差。三、问题成因剖析。（一）思想认识存在偏差，“控股即可控”的惯性思维未根本扭转。（二）制度建设存在短板，“牛栏关猫”的漏洞亟待填补。（三）协同监管存在薄弱环节，“九龙治水”的格局尚未打破。四、整改措施及阶段性成效。（一）聚焦股权结构优化，筑牢实际控制权基础。一是开展股权穿透式核查。二是规范一致行动人管理。三是优化混合所有制企业治理。（二）聚焦治理机制完善，提升决策执行效能。一是规范“三会一层”运行。二是强化董事会实质性运作。三是严格经理层任期制和契约化管理。（三）聚焦监管体系重构，织密风险防控网络。一是推进穿透式监管。二是强化部门协同监管。三是拓宽社会监督渠道。五、下一步工作计划。一是强化制度建设。二是加强能力建设。三是严格考核问责。四是注重总结推广。
他4家小股东签订“表决权委托协议”，实际可支配表决权达52%，集团虽为第一大股东，却无法主导子公司重大经营决策；再如，某市属城投公司下属混改企业，国有资本持股45%，但民营股东通过“股权质押+董事会席位绑定”方式，实际掌控经理层任免权，国有股东对人事权“看得见、管不着”。此类问题反映出部分企业在股权设计初期缺乏对实际控制权的通盘考量，为后续治理埋下隐患。
（二）决策机制“程序空转、实质失效”，治理效能亟待提升。部分企业虽按《中华人民共和国公司法》和公司章程设立了股东会、董事会、监事会，但“三会一层”运行不规范，存在“一言堂”“走过场”等问题。
一是股东会职能弱化。个别企业长期不召开股东会，重大事项仅通过总经理办公会决策，国有股东代表未履行表决权；
二是董事会“花瓶化”。部分企业董事会成员中外部董事占比不足1/3，“内部人控制”现象突出，对经理层缺乏有效制衡；
三是经理层“越权化”。有的企业总经理绕过董事会直接签署重大投资协议，事后仅补签“情况说明”，未履行报备程序。例如，某县属国有企业在今年上半年的两笔合计2000万元的对外投资中，总经理直接安排下属签订合同，直至审计时才发现未履行董事会决议程序，暴露出决策流程严重失范。
（三）监管链条“上下脱节、覆盖不全”，责任落实存在温差。从监管层级看，省级国资委对市、县两级国企的穿透式监管存在盲区，部分县（市、区）因国资监管机构力量薄弱，对企业股权变更、章程修订等事项未及时备案；从监管内容看，对“人财物”关键环节的协同监管不足，例如财务审计、纪检监察、产权管理等部门信息共享不及时，导致对隐性关联交易、利益输送等问题发现滞后；从监管手段看，部分企业内部风控系统与国资监管平台未实现数据互通，存在“信息孤岛”现象。如某市属国有企业在2024年通过关联方交易转移利润500万元，因财务数据未实时同步至监管平台，直至次年常规审计才被发现，造成国有资产流失隐患。
三、问题成因剖析
针对上述问题，我们结合企业
调研、座谈交流及制度梳理，深入分析问题背后的深层次原因，主要有以下三个方面：
（一）思想认识存在偏差，“控股即可控”的惯性思维未根本扭转。部分国有股东代表对现代企业治理规律理解不深，片面认为“只要持股超过50%就自然拥有控制权”，忽视了公司章程、治理规则对实际控制权的影响。有的企业负责人将“控股”简单等同于“管理权限”，对混合所有制改革中“引资本”与“转机制”的关系把握不准，存在“为混而混”“重混轻改”倾向；还有的干部存在“求稳怕乱”思想，对股权结构优化、治理机制改革持观望态度，导致问题长期积累。
（二）制度建设存在短板，“牛栏关猫”的漏洞亟待填补。现有制度对控股不控权的界定标准不够细化，例如对“一致行动人协议”“表决权委托”等行为的规范仅停留在原则性要求，缺乏可操作的认定流程；对“三会一层”运行的监督机制不够健全，特别是对董事会、经理层的权责边界规定较为模糊，导致实践中“越位”“缺位”现象并存；对违规行为的问责力度不够严格，部分问题因“证据不足”“情节轻微”未被严肃处理，未能形成有效震慑。
（三）协同监管存在薄弱环节，“九龙治水”的格局尚未打破。国资监管涉及
财政、市场监管、
税务、金融等多个部门，各部门间信息共享机制不健全，对企业股权变更、资金流向等关键信息的掌握存在滞后性；部分企业内部监督力量分散，纪检、审计、风控等部门各自为战，未能形成监督合力；社会监督渠道不够畅通，职工代表、外部董事参与治理的积极性不高，难以发挥“外部视角”的纠错作用。
四、整改措施及阶段性成效
针对自查发现的问题，我们坚持“立行立改、举一反三”，制定《专项整治整改任务清单》，明确责任单位、整改时限和具体措施，目前已完成整改58项，正在推进129项，预计9月底前全部完成。
（一）聚焦股权结构优化，筑牢实际控制权基础。一是开展股权穿透式核查。依托“智慧国资”平台，建立“股东—实际控制人—最终受益人”三级穿透数据库，对全省国有企业股权结构进行动态监测，重点核查代持、交叉持股等情况，要求企业在9月底前完成股权代持协议备案或清理工作。
二是规范一致行动人管理。出台《国有企业一致行动人管理办法》，明确一致行动人的认定标准、权利义务及变更程序，要求企业将一致行动人协议提交国资监管机构备案，严禁通过“抽屉协议”规避监管。
三是优化混合所有制企业治理。对已完成混改的企业开展“回头看”，重点评估国有资本实际控制权落实情况，对“控股不控权”的企业，要求国有股东通过调整股权比例、修订公司章程等方式强化控制权，对整改不力的严肃追究相关责任人责任。
（二）聚焦治理机制完善，提升决策执行效能。一是规范“三会一层”运行。修订《国有企业股东大会议事规则》《董事会议事规则》，明确股东会、董事会的职权边界，要求企业凡涉及重大事项（如单笔500万元以上投资、超净资产10%的担保等）必须经董事会决议，董事会决议需同步报国资监管机构备案。
二是强化董事会实质性运作。推行外部董事占多数制度，要求省属企业外部董事占比不低于1/2，市属企业不低于1/3，并建立外部董事履职评价机制，将履职情况与企业负责人考核挂钩。
三是严格经理层任期制和契约化管理。制定《经理层成员经营业绩考核办法》，明确经理层权责清单，禁止总经理绕过董事会直接决策 ……
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