乡镇政府绩效管理的现状和存在的问题与对策建议

乡镇政府绩效管理的现状和存在的问题
（一）当前乡镇政府绩效管理的现状
近年来很多地方乡镇政府尝试开展了绩效管理活动，主要内容包括目标管理责任制、党政领导干部政绩考核评价体系等。主要的形式有两种，一是上级政府对乡镇政府及其主要领导的绩效管理和考核；二是乡镇政府对工作人员绩效考核活动。通过围绕重点工作建立考核指标和评分机制，并以此作为评价乡镇政府或工作人员工作绩效的依据，配套建立了各种形式的奖惩机制。这一系列的绩效管理活动调动了乡镇工作人员的工作积极性，提升了乡镇政府绩效，改善了乡镇政府提供公共服务质量和能力。
但是从应用范围来看还非常有限，绩效管理在省市级政府及部门的应用较为普遍，在乡镇政府管理中的应用较为少见，大多是以试点和探索为主，并未广泛应用于乡镇公共管理活动。从应用的水平来看还比较低，当前大部分乡镇政府绩效管理实际上只是对以往考核的简单移植，把各系统各部门设置的考核合而为一，都忽视了计划目标设定、绩效辅导跟踪、绩效激励和改进等环节，还存在着不少的问题，很难称得上是系统的绩效管理活动。
（二）乡镇政府绩效管理中存在的问题
1、乡镇政府绩效管理的定位不清
当前我国县乡政治_是一种压力型_，这种压力型_通过将上一级政府确定的经济社会发展任务、指标层层分解下达，从县到乡镇乃至到村，将下级的“政绩”考核、荣辱升迁与其完成任务情况相挂钩，这在无形中形成了一种自上而下的压力机制。
而当前乡镇政府绩效管理实际上是上级考核下级，对下级的打分排名，评优罚劣的考核工具，丧失了绩效的改进和提升功能。这样的绩效管理大都与问责制、行政效能监察紧密联系，体现的是对乡镇政府执行能力的管理，绩效

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不但评估主体容易受到自身和外部因素的影响而很难保持中立，而且容易导致乡镇政府多头应付，增加了考核评估成本和负担，甚至影响正常业务工作的进行。这种自上而下的政府自身为主的评估容易导致绩效评估流于形式，评估结果失真，从而造成整个绩效管理系统的崩溃。
（2）评估指标设置不科学。一是对乡镇政府绩效评估搞“一刀切”。很多县（区）政府用一套评估指标考核所有乡镇，忽视了不同乡镇在经济发展、社会事业、功能定位等的差异性，不能客观的反映乡镇政府工作绩效，也容易导致乡镇政府为追求较好的绩效评估结果，而盲目的追求与本乡镇实际不相符的关键绩效指标。二是绩效指标的设定缺乏沟通。乡镇政府绩效指标的设定很多是由上级政府部门制定的，乡镇政府和公众很少有机会参与绩效评估指标的制定，这样制定的绩效指标经常会按照领导的个人意志来确定，领导重视什么工作，绩效考核就偏重考评什么，领导不重视的工作，一般就不再进行考评或者考评的权重比较低一些。同时绩效指标存在重短期、轻长远，具有较强的变动性，往往是领导换了，评估指标也会发生变化。三是“一票否决”式绩效评价泛滥。实际运用中，存在大量的“一票否决”指标，如安全生产、计划生育、信访稳定等等，因一项绩效指标而全盘否定乡镇工作，是典型的重视结果，忽略绩效改进的逻辑。这必然使得乡镇政府为应对而弄虚作假，不计成本的在某项重要的绩效指标实现上进行投入，从而导致工作重心偏离，绩效评估目标扭曲。
（3）绩效评估工具运用不科学。绩效评估工具的作用是对绩效评估活动进行整体设计，包括绩效评估的活动、框架、方法和模型等的集成系统。国内开展的政府绩效评估活动中，运用的评估工具不尽相同，如目标管理法（目标责任制考核）、关键绩效指标（KPI）、360度绩效考核（行风评议、万人评议政府）等。但是由于我国政府绩效管理的应用经验较少，在实践中对绩效评估工具的运用难免存在问题，综合来看主要有以下两个方面：一是工具选择和运用单一。绩效评估是一个系统的工作，不同的绩效评估工具各有优点和缺陷，应该灵活综合的选择和运用。二是工具运用不够科学。目标管理法在我国政府绩效考评中被广泛应用，但是绩效目标大都是由上级政府或领导制定，没有员工和主管共同制定工作目标的环节。目标很难被员工认可，不利于目标的实现。其他评估工具的运用也或多或少存在一些问题如360度绩效考核中顾客评价较少、下级对上级评价失真等问题。
4、忽视了对绩效指标的过程管理
开展乡镇政府绩效管理的最终目的是提高乡镇政府的绩效，过程管理贯穿于绩效管理的全过程，是绩效管理系统中发现问题、诊断问题，并在此基础上持续改进绩效的重要组成部分。但在乡镇政府绩效管理的实践中，一方面由于大部分乡镇政府绩效管理实际上是对以往目标考核的简单移植，将绩效管理视为县级政府或部门对乡镇政府的打分排名、评优罚劣的考核工具。这就容易导致乡镇政府过分关注考核结果的打分和排名，而忽略绩效管理过程中工作绩效的改进和提升，甚至割裂工作与考核之间的关系，使日常工作与年底考核出现“两张皮”现象。另一方面不重视绩效评估结果的反馈和运用，乡镇政府的绩效评估在形成考核结果后就会结束，不对考核结果进行分析总结和反馈，下一轮的绩效考核职能重复上一轮的过程，得不到任何改进。
5、现代信息管理技术运用不足
我国电子政务经过10多年的发展，各级政府部门积累了大量的数据，政务数据量已经初具规模。从政府角度来看，政府部门所产生的数据资料多数为文本信息，虽然多年来积累了丰富的数据资产，但利用频率和效率低，这些文件即使以“电子化”手段保存，也只有分散的数据碎片，缺乏统一的标准使其“格式化”。政府的海量数据多处于“休眠”状态，真正用于提升改善政府绩效的应用并不多。
随着“大数据”时代的降临，政府的决策将日益基于数据和分析而作出，而并非基于经验和直觉。2015年7月1日_办公厅发布的《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》,明确提出将运用大数据评估政府服务绩效。在大数据的技术和应用不断冲击公共管理的理念、方式的背景下，政府绩效管理工作也应积极应对大数据的挑战，主动利用大数据技术改进从绩效目标设定到绩效改进的绩效管理全流程。
2015年3月5日十二届_人大三次会议上，李克强总理在政府工作报告中首次提出了“互联网+”的行动计划，在移动互联、云计算和大数据的浪潮中，如何使用互联网思维来改造乡镇政府绩效管理，用信息技术再造政府业务流程,提高政府绩效，值得我们进行深入的研究。
对策和建议
（一）深化乡镇政府行政_改革
随着我国_市场经济的发展，乡镇政府所承担的社会角色发生了根本性的变化，乡镇政府由生产者、管理者、控制者的角色转变为公共服务的提供者。然而受到旧有行政_的惯性影响，很多乡镇政府未能适应这一变化，导致其社会定位不明确，致使绩效管理在指标设定、绩效跟踪评估、绩效结果运用等方面发生偏差。推动乡镇政府由经济增长型政府绩效管理向公共服务型政府绩效管理转变，首先要实现与绩效管理相适应的行政_改革。
1、建设服务型乡镇政府
（1）明确乡镇政府的公共服务定位。强化思想教育和政策引导，指导乡镇领导班子和工作人员树立正确的服务观念，培育强化乡镇干部的宗旨意识。
（2）提高乡镇政府的服务能力。围绕强化乡镇政府的服务能力、健全完善服务机制、丰富服务手段、提高服务效能提高乡镇政府服务能力。建设职能统一，程序规范的乡镇行政服务大厅，集计生服务、民政服务、扶贫济困、规划建设、养老医疗服务、就业服务等服务为一体，采取“乡镇前台综合受理，县乡（镇）后台分类办理，乡镇统一窗口出件”的服务流程，逐步实现县乡（镇）政务服务事项的一窗口办理、一站式服务。
（3）完善基层公共服务多元供给机制。乡镇政府要从大包大揽向购买服务转型。在政府职能转变过程中，社会组织是承接政府放权和实施社会服 ……

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