关于新发展阶段村镇银行的化险增效：问题、原因与对策

关于新发展阶段村镇银行的化险增效：问题、原因与对策
一、村镇银行发展与高风险现状
（一）村镇银行的推出与宗旨
村镇银行的推出旨在增加农村地区的金融支持力度，加强和改善农村金融服务。19*年以后，随着国有银行网点的大量撤离，农信社在我国金融体系县域及以下层面占据主要份额，农村地区金融服务供给不足，金融网点覆盖率低。为破解这一难题，加强金融服务“最后一公里”，我国开始探索村镇银行这一新型金融机构。自20*年*月开始试点至今，村镇银行在规模上实现了快速扩张。截至*年底，_共有村镇银行*家，占银行业金融机构总数的*%，县域覆盖面达*%。
村镇银行有关政策放宽了机构准入要求，支持和引导各类银行、产业和民间资本涉足银行体系，通过增量金融供给推动存量金融改革和业务提质增效，强化金融支农支小力度。与其他金融机构相比，村镇银行具有机制灵活、依托于主发起行的特征。其机构主要设置在县、乡（镇），面向“三农”和地方中小企业，提供精细化金融产品与服务，实行差异化和特色化经营。
（二）村镇银行的高风险现状
近年来，村镇银行在支持乡村振兴、纾解中小微企业“融资难”等重点领域发挥了积极作用。同时，相关村镇银行风险水平快速上升，其风险承担在我国金融体系中处于

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规控制后，相关机构违法违规行为和风险承担往往显著增加。
1.村镇银行的制度安排使其更加容易被问题股东、实控人非法控制。在主发起行制度下，监管部门对于村镇银行出资方的要求较低，对于相应股东的财务指标标准也较低。村镇银行虽由相应的主发起行主导建立，但其规模较小、职工人员配置紧凑、公司治理较薄弱。为适应支农支小的业务需要，组织机构更加扁平化，管理层级较少、决策链条更短。以主发起行制度为起点，主发起行往往将村镇银行作为异地展业的载体，然而村镇银行此后经营往往不如预期，导致其股权交易和变更频率高于其他类型银行，频繁的股权变更滋长了机构被违规控制的风险。在机构被违规控制后，实控者容易大肆利用机构牌照价值，以代理人控制、关联持股、交叉持股、增资扩股等方式架空现有公司治理机制，规避外部监管，进而大量占用机构资金、违法违规操作。村镇银行自身也容易在实控人违规控制操作和规避监管的过程中趋于高风险经营，在机构“私人化”过程中不断累积风险。这一现象在*村镇银行风险事件中得以充分显现。经查明，*新财富集团实控人_团伙自20*年起采取交叉_股权的方式取得相关村镇银行控制权。该集团通过交叉持股方式控制多家关联公司，由这些关联公司以直接或间接股权_的方式持有相关村镇银行股权，并通过持有的银行股权迅速回笼资金，以控制的子公司名义向其他地方金融机构违规获得贷款。如此循环往复，不断扩大套取资金规模和股权_村镇银行的数量。
2.村镇银行被违规控制后的实控人违法违规行为引致合规风险。在*村镇银行风险事件中，新财富集团实控人团伙非法控制了禹州新民生银行等4家村镇银行以后，通过伪造贷款套出资金、高息揽储、伪造系统、删除信息等方式骗取、转移资金并挪为己用，严重侵害了储户合法利益，危害了金融安全。违法团伙在取得相关村镇银行控制权后，通过其控制的子公司向已被_的村镇银行获取贷款，逐步套出资金，并通过线下揽储、线上平台、第三方互联网平台和资金掮客等方式，以较高利率水平吸收了大量存款资金。进一步地，犯罪团伙利用相关村镇银行并未直接连入CNAP（中国现代化支付系统）所形成的漏洞，通过设立专门技术公司篡改、删除信息，实现大规模资金转移的同时规避监管，形成巨大风险敞口。
3.村镇银行及其股东的违法、违规行为与村镇银行自身市场竞争劣势相交织，风险承担更加上升。村镇银行作为支农支小的金融机构，成立时间较短、规模较小、业务资质受限，在风险管理方面的劣势容易引致高风险经营行为。村镇银行资产规模小、筹集资金难，运营成本较高、抵御风险能力较差，在社会公信力、品牌效应上难以比拟大银行，在业务品种和金融科技应用上的相对不足，加重了机构存款营销成本。受限于自身网点、营销渠道等因素，村镇银行一直面临较大的吸储压力。自新冠疫情发生以来，在监管趋严和多重因素的冲击下，众多村镇银行揽储更加困难，负债成本提高。不少村镇银行不惜以更高利率的产品吸引储户，高息“花式揽储”层出不穷，存款利息普遍高于大型银行，进一步加剧了机构风险承担。随着违规控制问题的发生，村镇银行内控“短板”效应更加放大，贷款审查不严、信贷资金用途管理不当、股东违规套取、发放借名贷款等违规事件多发，一些村镇银行股东利用自身实控人优势，与金融机构间进行关联交易和利益输送，加剧了机构风险和经营成本。例如，青岛市平度惠民村镇银行违规向股东提供资金、重大关联交易审议程序不合规而被银保监部门处以罚款*万元。*省*市*村镇银行因存在股东股权和信贷业务违规情况，被监管部门罚款*万元。这些与股东、实控人相关的行为隐蔽性较强、危害性较高，无论是否受罚，都是增加机构风险承担的因素之一。
（二）外部监管层面：现行监管和法律惩治震慑力不足
现行监管对于违规控制和违法违规行为的事后干预不足，法律惩治的震慑力不够，问题股东、实控人违规控制村镇银行和违法违规行为的违法成本低，市场约束和法治约束相对不足。问题股东、实控人在利益诱导下，容易铤而走险、有恃无恐，利用村镇银行牌照价值以各种方式违法违规谋取利益。这也在*村镇银行风险事件中得以充分显现。问题股东、实控人能够更加容易地采取隐瞒实际控制结构、虚构财务数据乃至俘获监管人员等方式违规取得控制权并隐蔽其行为，进而利用特许经营价值和融资便利大肆谋取非法利益。违规控制行为发生后，问题股东、实控人不仅以多种方式规避监管，甚至将村镇银行变为谋取非 ……

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