【提纲】一、以法治政府建设优化营商环境的价值基准。（一）政府职能科学法定是优化营商环境的前提。（二）政府履职合法充分是优化营商环境的核心。（三）行政程序正当高效是优化营商环境的重点。（四）行政责任严格公正是优化营商环境的保障。二、以法治政府建设优化营商环境的现实差距。（一）营商职能规范科学性弱，有限职权不匹配市场需求。（二）市场监管职责交叉冲突，不作为形式多样难监督。（三）行政程序分散化模糊化，程序保障意识相对淡薄。（四）权力监督问责亟待加强，政务信息数据公开滞后。三、以法治政府建设优化营商环境的实现路径。（一）继续强化“放管服”改革，全面推进行政职能的科学法定。（二）划定部门间权责清单，全面实现行政行为的合法充分。（三）统一行政程序标准，全面兼顾行政程序的正当高效。（四）常态化问责机制建设，全面强化行政责任的担当机制。
序基本要求的基础上，既要降低程序的行政成本，也要优化程序设计，从而产生行政行为“合法性”与“最佳性”双赢的实体结果。
为达到此要求，可从地方开始探索行政程序立法并逐渐过渡至中央，结合《行政处罚法》《行政许可法》等规范中的程序性要求，各地方政府先制定相应的程序细则，在一定范围内先试先行，再根据实践效果进行调整。同时以行政问责、行政诉讼等方式倒逼行政机关工作人员提升程序意识，转变传统的“重实体轻程序”观念，将听证、告知、送达等程序作为行政履责的必要环节，将正当程序作为最低限度的公正要求，在成文行政程序规范欠缺疏漏时予以引用。同时，可通过数字化治理手段为行政程序赋能增效。在“互联网+”理念逐渐深化的背景下，强化数字治理服务系统对于政务服务、程序施行、政府信息公开、数据共享等具有重要作用，可通过加强互联网信息引导、建设数字化基础设施、治理手段的数字化转型、完善支付体系、开展5G智慧建设等，建立起具有较高运作效能的数字化设施，构建以市场为中心的数字化治理服务体系。
（四）行政责任严格公正是优化营商环境的保障
《优化营商环境条例》第六十九条严格规定了政府和有关部门及其工作人员在履责中的违法情形及责任承担。为使政府切实履行优化营商环境的法定职责，严格公正的行政责任是坚实保障。责任严格公正，一方面要求构建常态化的监督机制，在行_力配置和运行机制上，形成权力之间相互制约的机制；在权力运行过程中，可依法进行有效监督，以规范行_力的正当运用，防止行_力滥用。另一方面要具有理性化的问责水平，建立责任甄别机制，既不能纵容违法行政，也不能矫枉过正，既要对市场主体和经济发展的新业态、新模式进行“包容审慎”监管，也要对政府本身的行为审慎看待，追责只是手段不是目的，评估政府履责的效果要综合考虑行为可能产生的经济收益和社会效果、短期成效和长远发展、主要方面和次要方面。
基于以上分析，以行政责任严格公正作为优化营商环境的价值基准之一，应相应地从两个方面建设推进：在行政责任严格化方面，强化各级政府的责任意识、法治意识，尤其是诚信意识。既要全面加强对不作为、选择性执法、“朝令夕改”等现象的问责力度，也要树立对错误的适度包容和科学纠正的理念认识，防止因惧怕问责而不敢作为的情形。在行政责任公正化层面，加强行_力的监督机制，包括监督主体的完备化多元化、监督主体与监督对象的关系、监督职责的专职性和专业性、监督环节的精细化。
二、以法治政府建设优化营商环境的现实差距
我国通过法治政府建设优化营商环境已取得相当的成效，但是仍要承认，直面当前政府的法治实践状况，影响营商环境优化的不可控因素还有许多，法治政府建设面临不少现实阻碍，与理想状态下的价值基准存在一定的差距。为此，有必要对该现实差距进行详尽分析，以期明确未来法治政府建设的着力方向与营商环境进一步优化的空间。
（一）营商职能规范科学性弱，有限职权不匹配市场需求
为理顺政府与市场的关系，国务院多次发布《关于取消和下放一批行政审批项目的决定》等相关文件，涉及投资、生产经营活动、资格资质认定等多个领域，在简政放权的基础上注重加强监管。在政府职能再定位层面，不断明确政府管理界限，负面清单、权力清单和责任清单同时推进。然而，相较于政府职能科学法定的价值基准，目前仍存在以下问题：
其一，作为职能所依据的法律规范科学性和合理性有待提升。现行营商环境的立法制定主体均为行政机关，缺乏地方权力机关和其他主体的适度参与，使营商环境治理一定程度上偏向政府自我修正、规范的范畴，“自上而下”的管理性突出而“自下而上”的治理性稍弱，不仅导致对于市场、社会主体的权利保障难以凸显，也在一定程度上助长了营商监管中政府自我法外设权的情形。
其二，法治与治理的关系有待理顺。优化营商环境，既要求政府严格依法行政，也要求面对新情况、新问题积极进行改革治理创新，这其中的两难困境需待法治思维破解，一旦处理不慎，容易产生“以前无法（律）但有（办）法，现在有法（律）却无（办）法”的错误导向，从而造成部分地方政府以治理之名与民争利、以创新之名扩张法外权力的问题。
其三，行政机关与立法机关、司法机关的关系有待完善。行政机关、立法机关与司法机关在广义上均为大政府、公共主体的组成部分，三者之间的关系直接影响优化营商环境的效果。实践中立法机关的工作_机制和程序对于消除部门利益和地方保护主义的阻却仍有待加强，监督机制仍有改革空间。例如，很少出现人大对政府的人事任免或
财政拨款不予通过的情况，也很少出现人大撤销政府的规章或规范性文件的情形。司法机关同样如此，在审理涉及市场主体的行政诉讼时，往往囿于_内领导施压、地方财政紧张、维护政府公信力等考量，难以完全独立自主地作出司法裁判。
（二）市场监管职责交叉冲突，不作为形式多样难监督
究其本质，营商环境的优化涉及秩序与效益的博弈，政府履行营商监管职责时，既要最大程度地保障效益价值，又要通过政府在合理限度内维持秩序价值，为此，必须结合现阶段客观经济环境和企业市场主体的发展诉求，既要在法律层面进行政府职能的进一步精细设计保障履职“合法”，又要探究何为“合理限度”即如何判断履职是否“充分”。
其一，规范体系内营商监管职责交叉冲突较为明显。例如，《无证无照经营查处办法》第六条规定，工商行政管理部门负责对未取得营业执照的经营者进行查处，而某省会城市《城市管理综合执法办法》第九条又规定城管综合执法部门具有对无照经营户外公共场所的行政处罚权，同时在政务信息公开栏中表明市场监督管理局的职能为“指导查处无照生产经营和相关无证生产经营行为”。作为同级单位，市场监管局如何“指导”城管部门、在“查处”中如何处理二者关系等问题有待厘清。
其二，政府主体优化营商环境，要求坚持“良法善治”。即形式法治与实质法治相结合，然而实践中政府出于对市场状况不了解、怕担责等心理，往往出现形式作为而实质不作为、部分履行部分不履行、无故拖延超期或者不正确不准确进行行政行为等种种隐蔽式不作为乱象，形式多样难以监督。运动式执法、选择性执法、趋利执法及 ……
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