加强法治建设 推动资本市场高质量发展

加强法治建设推动资本市场高质量发展
同志们：
法治兴则市场兴，必须在法治轨道上推动资本市场高质量发展，坚持强监管、防风险，以完善资本市场基础制度为重点，以提升资本市场的监管治理效能为主线，以破除资本市场的改革卡点堵点为抓手，以强化证券司法和证券监管的协同为保障，以赋能资本市场的制度型开放为契机，更好地发挥法治对资本市场固根本、稳预期、利长远的保障作用。
一、以完善资本市场基础制度为重点
科学合理的金融制度是国家经济金融稳定高效运行的基本保障。_总书记强调，“金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度”。资本市场涉及面广、利益主体多元、权利义务关系复杂、信息不对称特征突出，在尊重市场规律基础上，体系化的规则建构显得尤为重要。历经三十余年的探索实践，我国已初步建构起资本市场的基础制度框架，但由于经济形势变化、市场创新发展和国内外风险危机演化等因素的影响，资本市场的基础制度有待进一步完善、更新和体系化，以更符合我国新发展阶段的要求，推动资本市场更好地服务新质生产力发展。
第一，增强资本市场制度的竞争力。在资本市场发展初期，囿于制度建设经验有限，我国对域外制度进行了较多借鉴，但随着市场变迁和我国制度设计的经验积累，今后的制度建设及完善应有更本土化的制度创新与体系阐释，以有力支撑我国资本市场的高质量发展。

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律的生命力在于实施。资本市场是资金、主体、产品、信息的集散地，风险亦在此不断交汇衍化，各种创新迭代迅速，仅依靠市场契约精神和自律运作难以完全保护投资者合法权益，必须强化监管的介入，及时消除空白和盲区。应加快构建从入口、持续监管到出口，再到机构监管、交易监管的全方位立体化资本市场监管体系，积极稳妥推进金融创新和与之相匹配的监管能力建设。
第一，坚持对上市公司严格监管的底线。上市公司的违法违规行为是资本市场的毒瘤，应当继续严厉打击欺诈发行、财务造假、内幕交易、市场操纵等违法违规行为，维护市场公开、公平、公正的基本秩序，保障资本市场的平稳健康运行。进一步加强信息披露和公司治理的监管，督促上市公司完善内部控制体系。独立董事应充分履行监督职责，同时强化其履职保障和约束。强化对上市公司现金分红的监管，既要对多年未分红或分红比例偏低的公司，采取限制大股东减持、实施风险警示等限制性惩罚性措施，又要对分红优质公司进行激励，增强分红的稳定性、预期性和连续性。加强对并购重组领域的监管，关注并购主体的主业相关度，加大对“借壳上市”的深度监管。
第二，引导行业机构树立正确的经营理念。资本市场的监管在我国不能仅限于“守夜人”的执法，还应适当发挥监管引导功能，尤其是对特殊的主体、业务、行为应有一定的规则指引。要引导行业机构妥善平衡功能性和盈利性的关系，从前端加强行业机构股东、业务准入管理，完善高管人员任职条件与备案的管理制度。针对当前行业中介机构的业务短板，通过监管推动行业机构加强投资能力和财富管理能力建设。针对不同规模和水平的中介，采取差异化的监管方案，鼓励头部机构通过并购重组、组织创新等方式提升核心竞争力，支持中小机构实现差异化发展。同时，明确不同中介机构“看门人”的责任范围边界，为中介机构履职展业提供稳定的监管预期。
第三，规范和完善证券监管的工具箱。资本市场独特的运作规律决定了其监管工具具有自身特色。近年来，我国证券监管的手段、措施和工具不断完善，对资本市场风险治理起到了重要作用，但目前尚需从两方面予以规范和完善。其一，进一步完善证券市场监管工具箱，明确证券监管措施的法律属性、执法程序和救济保障方式，加强对监管对象的治理和监管主体的再治理。其二，要有效处理技术监管的安全和效率问题，随着区块链、人工智能、大数据、算法等技术的迅速发展和应用，智能化监管等监管科技的定位有待进一步明晰。监管科技应有重心和边界，不能泛化为过度介入市场的工具，建议在中央金融委员会的统筹下，运用监管大数据平台，对跨地区、跨行业、跨市场开展融资活动和风险较高的重点融资平台建立清单化的分类分级监管，加强全覆盖的动态综合监测。
第四，深化部际和央地的协调联动监管。从宏观政策角度看，资本市场要服务实体经济发展，要进一步强化宏观政策协同，促进实体经济和产业的高质量发展。从税收角度看，要落实并完善上市公司股权激励、私募股权创投基金、不动产投资信托基金等税收政策，使财税体系更能有助于创新资本的形成和活跃。从数据共享角度看，监管的联动已不限于传统的处罚合作，更多的是一种数据网络的接入和信息的传递分析，目前我国金融监管数据共享不够充分，应进一步建立及持续优化央地和跨部门监管数据共享机制。此外，应压实地方政府在提高上市公司质量及化解债券违约、私募机构风险等方面的责任，明确在金融稳定事宜上的央地责任分配。
三、以破除资本市场的改革卡点堵点为抓手
当前，我国资本市场高质量发展进程中还存在一些卡点堵点问题，主要包括服务实体经济的质效不够高，融资结构不够合理，在科技创新、绿色转型、中小微企业的支持、多层次资本市场体系建设、股债期货的协同发展等方面有待加强。从法治角度出发，不仅要着力破除相关_机制障碍，在根本意义上，还应从投资文化层面进行基础性的引导，以培育良好的行业文化和投资文化。
一方面，从投资端，培育长期投资的市场生态，完善适配长期投资的基础制度。从投资品种上，大力发展权益类公募基金；从投资程序上，建立交易型开放式指数基金的快速审批通道，减少指数化投资的发展障碍，全面加强基金公司投研能力建设；从投资品种上，进一步丰富公募基金投资的类别和组合范围，从既往的规模导向向投资者回报导向转变；从投资费率上，适度降低公募基金行业综合费率；从具体投资品种的突破口来看，以优化保险资金权益投资为抓手，鼓励其开展长期权益投资，同时完善全国社会保障基金、基本养老保险基金投资政策，提升企业年金、个人养老金投资灵活度，鼓励银行理财和信托资金积极参与资本市场，引导和培育长期投资的市场生态。
另一方面，从评估端，引导树立与经营绩效、业务性质、合规风控、社会文化相适应的长期 ……

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