关于信访工作规范性建设的调研与思考

关于信访工作规范性建设的调研与思考
信访制度是一项具有中国特色的制度安排，它在我国基层治理实践中发挥着极为重要的作用。党的十八大以来，党和政府始终坚持将信访治理摆在国家治理的重要位置，作出了一系列重要决策部署。规范性作为近年来我国加强和改进基层信访治理的一个重要方向，对提升基层治理效能具有重要意义。
一、基层信访治理的规范性意涵
（一）治理目标公正性
公正性是公共行政的基本价值准则，行政行为规范性的最终目标也是维护和实现社会公平正义。信访治理作为公共行政的重要内容，关乎基层社会的和谐稳定，其在治理目标上更要将公正性视为广泛认同的规范原则，这是信访治理具有正当性与合法性的前提基础。目标公正性包含两重属性：一是基层信访治理应当追求公平、正义的社会价值，二是基层信访治理应尽可能实现经济、效率的管理价值。具体到信访治理实践中，则应突出强调社会价值的实现要优先于管理价值，对经济和效率的追求要建立在有利于促进社会公平正义的基础上，片面关注效率而忽视公平正义将导致信访治理正当性与合法性的丧失。基层信访治理目标的公正性是指信访治理的全过程应以实现社会公平正义为根本价值追求，重视人民群众公共利益的实现，实践中具体表现为基层信访治理要通过全过程访源治理规范政府权力行使，以最大限度保障人民群众的利益，促进_和良性发展。
（二）治理主体民主化
信访作为民意表达、民智集中和民力凝聚的重要制度，彰显了人民政治的理念，是一种最广泛的人民民主形式，信访治理规范性在本源上意义上包含了治理主体民主化的基本逻辑。治理主体民主化是指信访治理过程中涉及的相关主体就共同关注的事项展开讨论和行动。在基层治

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存在的问题
信访是国家与社会互动的重要方式，基层信访治理在规范政府权力运行、化解社会矛盾冲突、扩大人民政治参与等方面发挥着重要积极作用。规范性是信访治理效能得以发挥的前提和基础，信访治理只有在规范化的轨道上运行，才能发挥积极效应。信访治理失范将会导致一系列“因访生访”或“访情升级”问题，破坏基层治理生态。然而，在实践领域中，基层信访治理不可避免地存在一些失范问题。
（一）目标偏离：重大决策中的“民主”与“效率”抉择
提高重大决策民主参与度是从源头规范政府行政行为，保证治理目标公正性的关键步骤。公众有序政治参与是降低政府决策失误率、提高决策科学性的有效路径，它有利于提高政府决策的公正性和合法性，减少由决策失误所导致的_事件发生率。但在具体实践中民主参与效能并未充分发挥。一是重大决策民主参与实效性偏低，埋下信访隐患。2019年国务院发布《重大行政决策程序暂行条例》（下称《条例》），规定重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策，并对公众参与的形式和程序作了详细规定。但由于《条例》并未给出行政决策公众参与度的确切定义，基层政府部分决策往往出现信息公开度和公众参与度不足问题，尤其表现在道路交通规划、重大项目征地拆迁等重大决策领域。二是重大决策_风险评估（下称“稳评”）机制存在缺陷，增加信访风险。重大决策稳评机制具有社会矛盾化解与社会风险预警的积极功能，做实重大决策稳评是防范集体上访和_性事件等重大风险的有效途径。然而，在稳评机制实施过程中，由于存在评估主体单一、评估方法不严谨、评估监督乏力等问题，某些重大决策稳评趋于形式化，稳评结果缺乏科学性和准确性，难以真正反映重大决策可能带来的社会风险。尤其那些处于快速城镇化过程中的地区，由于重大项目数量多、体量大，社会_利益分化加速，重大决策稳评不足所导致的信访风险极为常见。
（二）主体缺失：政策执行中的“协同困局”与“反馈缺失”
基层政策执行引发信访问题是长期困扰中国基层治理的难题。学界对其成因的分析主要集中在政策执行偏差、执行走样变形等方面。事实上，政策执行引发信访矛盾并非简单的基层政府执行过程本身的问题，更深层次原因表现在两个方面：一是政策执行部门协同机制匮乏，诱发大量信访问题。在中国特色科层_下，基层政府角色的核心是执行，但在以条为主的政策制定体系下，上级政府部门政策制定呈现一定碎片化特征，政策制定协同不足极易导致基层政府政策执行主体不明确、执行标准不统一和执行衔接不顺畅等，并由此引发大量信访问题，实践中主要表现在农村宅基地审批、城市违建拆除、征地拆迁补偿等领域。二是政策执行反馈机制匮乏，难以有效清除信访堵点。政策执行任何环节不到位都可能诱发群众上访行为，政策反馈是从根源上减少信访矛盾的关键。镇街是国家政策执行的终端，政策执行中存在的问题最终都会在镇街层面呈现。但从基层政策执行过程来看，目前自上而下的政策执行通道畅通，但自下而上的政策反馈渠道则较为匮乏，难以从源头上清除信访隐患，导致重复访、越级访数量多。政策执行的“协同困局”与“反馈缺失”实际折射了基层信访治理的主体缺失问题，这限制了信访治理规范水平的提升。
（三）过程失范：信访办理中的“路线矛盾”与“责任悖论”
一是信访办理面临群众路线与法治路线的“路线矛盾”。首先，信访作为一项具有中国特色的制度安排，自诞生之日起就被赋予了坚持群众路线的重要价值。从群众路线高度，信访工作必须实质性地回应群众提出的所有信访诉求，并通过深入调查了解实际情况，积极开展宣传解释工作等，努力获取群众的理解和支持。但在实践过程中，群众路线的要求极易导致信访工作边界模糊化问题，为群众缠访闹访留下空间。其次，信访问题是国家治理的重要内容，必须纳入法治化轨道。从法治路线出发，信访工作必须严格依照法定规则和程序回应信访诉求，但纷繁复杂的社会现实中存在大量合情合理但不合法的诉求，且诸多私域范围内的事项并无明确法律依据。在此背景下，若严格遵循法治路线要求，可能出现懒政、怠政、无视群众利益等问题；若严格遵循群众路线要求，则可能缺乏充足法律依据。由此形成群众路线与法治路线的“两难困境”。“两难困境”的相互作用，导致信访工作边界模糊，大量私域问题或涉法涉诉问题寻求信访途径解决，缠访闹访现象屡禁不止，基层信访工作压力巨大。二是信访办理面临责任越压越实与质效提升难的“责任悖论”。压实信访工作责任是从源头上规范信访治理的重要抓手，实践中通过全程留痕、督导巡查和责任追究等，层层压实了信访治理的党政责任、属地责任和事权责任。在责任越压越实的情形下信访治理实效理应同步提升，但实践中似乎并非完全如此。一方面，初信初访责任压实与基层不敢为的矛盾。为督促基层干部提升初信初访化解率，信访治理遵循首问负责、谁处理谁负责的原则。但信访事项具有复杂性，基层干部在短时间内难以完全掌握信访事项全部信息，在信息不对称情形下，为避免被追责，一些基层干部不敢针对群众信访诉求作出直接而完整的回应，由此导致重复访、越级访数量居高不下。另一方面，事权责任压实与部门推诿的矛盾。按照国家相关法律规定，信访诉求办理遵循依法分类处理的原则，属于事权单位职责范围内的事项应由信访部门依法转办交办。但由于当前信访事项依法分类机制不完善，事权单位为避免被追责问责，在信访诉求转办过程中存在推诿扯皮、以形式化解代替实质化解等问题。
（四）结果偏差：基层群众的“过度信访”与“规制难题”
一是群众过度依赖信访，导致国家治理的人治与法治张力。在现行法律体系下，信访的权限范围缺乏明确的法律边界，凡属群众诉求范围内的事项均可进入信访程序。尤其在互联网时代，群众可以通过网、电、信、访等多样化途径表达利益诉求。相较于法律诉讼、行政复议、仲裁调解等法定途径，信访 ……

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